Az Országos Környezeti Kármentesítési Program (OKKP) kialakulása
A múlt század hadiipara, szocialista nagyipara olyan mértékű, a földet és a felszín alatti vizeket elszennyező környezeti kárt hagyott hátra – így különösen a szénhidrogének, a nehézfémek, a klórozott szerves oldószerek felelőtlen módon történő talajba juttatása révén –, amely napjainkban számos esetben ökológiai katasztrófával fenyeget a vizek károsításával, a talaj életének mérgezésével, a fajok pusztulásának következményeivel. Az ökológiai kockázatok mellett ki kell emelni a humán-egészségügyi kockázatokat is, hiszen a talajba jutott szennyező anyagok rákkeltő, mutagén és teratogén hatását számos kármentesítés helyszínén kimutatták.
A rendszerváltást követő gyors privatizációs folyamat és a hiányos környezetvédelmi jogi szabályozás miatt sok egykori állami vállalat került magánkézbe vagy önkormányzati vagyonkezelésbe anélkül, hogy elvégezték volna az ezekhez tartozó területeken az alapos környezeti állapotértékelést és a hátrahagyott környezeti károk felelősségi kérdéseinek tisztázását. Ebben az időszakban a környezetvédelmi jogi szabályozás még nem tartalmazta a kárfelelősség megállapításának és a kármentesítés eljárásának szabályait, továbbá nem álltak rendelkezésre határértékek, mintavételi és analitikai szabványok, technológiai megoldások. Ennek következtében sok esetben nem vált ismertté az, hogy az adott terület szennyezettsége milyen mértékű, és a szennyezettség a földtani közegben pontosan hol található, milyen káros hatást fejthet ki, a szennyező anyagok felszín alatti terjedése milyen modellekkel jellemezhető, és adott területhasználat mellett mi az elfogadható szennyezettség mértéke. Mindezeket az ún. tényfeltárás során lehetett volna pontosan azonosítani, és ennek alapján megkezdeni a szükséges beavatkozásokat, majd a területfejlesztési intézkedéseket.
A fentiekben leírtak hiányában a szennyezett területeket az eseti jelleggel bevont szakhatóságok – rehabilitációs, rekultivációs és revitalizációs tervek alapján – közösen próbálták kezelni és felügyelni. A pénzügyi forráshiánnyal küszködő új vállalkozások egyrészt nem számítottak a tényfeltárások több tíz, valamint százmillió forintos, majd a tényleges beavatkozások akár több milliárd forintos nagyságrendet is meghaladó költségvonzatára, másrészt a privatizált vagyontárgyak új tulajdonosainak sok esetben nem volt egyértelműen megállapítható a felelőssége az egykori állami vállalatok által okozott környezeti károk helyreállításáért. Következésképpen az eljáró környezetvédelmi hatóság nem tudta kikényszeríteni a károk felszámolását.
A közép-európai régióban Magyarország elsőként indított környezeti kármentesítési programot. Ezt az intézkedési csomagot a Kormány 1996-ban fogadta el „az állami felelősségi körbe tartozó, hátrahagyott környezetkárosodások kármentesítéséről” szóló 2205/1996. (VII. 24.) Korm. határozattal. A hátrahagyott környezeti károk felmérése érdekében 1996-ban elindított Országos Környezeti Kármentesítési Program (a továbbiakban: OKKP) rámutatott a szennyezett ivóvíz készletek és területek emberi egészséget károsító kockázataira, a környezet pusztulását okozó hatásaira, továbbá a gazdasági fejlődést akadályozó területhasználat korlátaira. Ebben az időszakban 35 ezer darabra becsülték a kivizsgálást igénylő, potenciálisan szennyezett területek számát, amelyeknek a kármentesítési feladatait 50-60 évben és ezermilliárd forintban határozták meg.
A probléma nagyságát az is mutatja, hogy a szovjet csapatok kivonását követően a hátrahagyott környezeti károk felmérése 330 településen, 48 ezer hektáron kezdődött meg, 171 helyőrségben. Húsz területen azonnali kármentesítési beavatkozás történt, amelynek keretében 2,7-3 millió m3 szennyezett föld, 1-1,2 millió m3 szennyezett felszín alatti víz kezelésére, és 200-220 ezer m3 veszélyes hulladék ártalmatlanítására került sor.
A környezeti károk jellemzően az alábbi tevékenységekhez, vagy létesítményekhez kapcsolódtak és kapcsolódnak napjainkban is:
- felhagyott, vagy jelenleg is üzemelő iparterületek, gyárak (különösen vegyipar, nehézipar);
- felszín alatt elhelyezett szénhidrogén- vagy egyéb vegyszertároló tartályok, veszélyes hulladékok;
- volt katonai objektumok (repülőterek, gyakorlóterek, üzemanyagbázisok stb.);
- vasúti teherpályaudvarok, rakodó és átfejtő telepek;
- egykori, megfelelő műszaki védelem nélkül kialakított hulladéklerakók, valamint az ott lerakott ipari veszélyes hulladékok kimosódása;
- felhagyott bányaterületek zagytározói és meddőhányói, kezeletlen csurgalékvizei, stb.
A hátrahagyott környezeti károk az emberi szem előtt rejtve maradnak a talajban és a felszín alatti vizekben, károsító hatásuk általában később jelenik meg, akkor amikor már közvetlen veszélyt jelenthetnek az élővilágra vagy az emberre.
Mi is pontosan a környezeti kármentesítés és az OKKP?
Az OKKP finanszírozási háttérének bemutatása
Hazánkban 1996 óta szervezett és 2000 óta jogszabályi keretek között történik a szennyezett területek környezeti kármentesítése. A Kormány 1996-tól állami felelősségi körben több mint 600 kármentesítési intézkedést hajtott végre, és az OKKP végrehajtása során nagyságrendileg 35 ezer potenciálisan szennyezett objektum került felülvizsgálatra.
Az OKKP-ben meghatározott, az állami felelősségi körbe tartozó ún. örökölt szennyezett területek esetében a kármentesítés elvégzése – a kármentesítési program középtávú szakaszáról szóló 2304/1997. (X. 8.) Korm. határozat szerint – a kormányzati munkamegosztás alapján a tárcákat vezető miniszterek feladata. A kármentesítések végrehatásához szükséges forrást a tárcák évente betervezik a saját költségvetésük terhére, valamint a kármentesítési feladatokat az OKKP alprogramok keretében valósítják meg.
A Kormány az 1994-2019 időszakban kb. 320 Mrd Ft-ot fordított a szennyezett területek kármentesítésével összefüggő állami feladataira, amelyből 291 Mrd Ft a szakágazati tárca alprogramokban került felhasználásra, amely összesen 3582 db intézkedést (tényfeltárás, beavatkozás, monitoring) és az 1072 db kármentesített területet/részterületet jelent. A forrás felhasználásával egyidejűleg kidolgozásra kerültek a szennyezett területek kezelésének jogi és műszaki szabályai, a nyilvántartási rendszere, a szennyezettség határértékei, a mérési és a diagnosztikai módszerei, az alkalmazható kármentesítési technológiák, az egészségügyi és környezeti kockázatok számításának módszerei. A hatósági szakemberek útmutatók, kézikönyvek és továbbképzések útján fejlesztették a kármentesítési hatósági felügyelet ellátásához szükséges szakismereteket.
1. ábra: Az OKKP összesített éves költségfelhasználása
Az OKKP elindításakor a program feladatainak pénzügyi fedezetére az állami ingatlanok és vállalatok privatizációjából befolyt bevételek egy része szolgált, ezt követően a fedezetet a Központi Környezetvédelmi Alap (KKA), illetve a Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat (KAC) biztosította. A későbbiekben a KKA és a KAC központi költségvetésbe történt beolvasztásakor a környezetvédelemért felelős tárca költségvetési fejezetében egy fejezeti kezelésű célelőirányzatot hoztak létre a kármentesítési feladatok végrehajtására. Mindezek mellett a Kormány kormányhatározatban biztosított külön forrást a kiemelt kármentesítési területekre (pl. Metallochemia, Üröm-Csókavár). A költségvetésből 2011-ben került törlésre a fejezeti kezelésű célelőirányzat. Jelenleg a kármentesítés finanszírozása a tárca alprogramok keretében történik, amely kiegészül az uniós források biztosította lehetőségekkel.
Az OKKP jogszabályi hátterének bemutatása
Törvényi szintű szabályozás:
A környezeti kár felelősségi kérdéseit és a Kormány kármentesítéssel összefüggő feladatait a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény rögzíti. A környezethasználó büntetőjogi, polgári jogi és közigazgatási jogi felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért. A környezeti károkért való felelősség kérdése a szennyező fizet elven alapszik, amely szerint a bekövetkezett kár helyreállításának kötelezettsége alapvetően a szennyezést okozó környezethasználót terheli. A törvény ugyanakkor rendelkezik a terület tulajdonosának, birtokosának, használójának felelősségéről, az egyetemleges felelősségről, valamint rögzíti a gazdasági társaság és egyéni cég tagjainak, részvényeseinek, vezető tisztségviselőinek személyes felelősségét is. Az államosított szocialista nagyipar tevékenységéből eredően számos terület szennyeződött el, és ezek nagy részénél jelenleg már nincs jogutód, ezért a szennyező fizet elv gyakorlatban nehezen érvényesíthető. Emiatt a volt szocialista országokhoz hasonlóan hazánkban is sokkal nagyobb volumenű az állami szerepvállalás és az állam mögöttes felelőssége, mint más nyugat-európai ország esetében.
Kormányrendeleti szintű szabályozás:
A kármentesítési eljárás szabályait, továbbá az OKKP feladatait a felszín alatti vizek védelméről szóló 219/2004. (VII.21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 219/2004. Korm. rendelet) tartalmazza. A kármentesítés fogalmát a 219/2004. Korm. rendelet határozza meg az alábbiak szerint: „olyan helyreállítási intézkedés, amely a felszín alatti víz és földtani közeg károsodásának enyhítésére, az eredeti állapot vagy ahhoz közeli állapot helyreállítására, valamint a felszín alatti víz által nyújtott szolgáltatás helyreállítására vagy azzal egyenértékű szolgáltatás biztosítására irányul”.
A kármentesítési eljárásnak azokban az esetekben van jelentősége, amikor a szennyező anyagok már a környezetbe jutottak, a szennyezés utánpótlódása már megszűnt és a környezetkárosodás megadott értékekre történő felszámolása a feladat. A külön jogszabály szerinti azonnali beavatkozást igénylő környezetveszélyeztetést okozó folyamatban lévő környezetkárosítások esetében környezeti kárelhárítást, azaz a környezetkárosodás enyhítését, a további környezetkárosodás megakadályozását, valamint a környezetbe jutott szennyező anyagok leghatékonyabb lokalizálását, feltartóztatását, eltávolítását, illetve a környezeti kockázatok károsító tényezőinek hatékony kezelését kell végrehajtani. Ennek szabályait „a környezetkárosodás megelőzésének és elhárításának rendjéről” szóló 90/2007. (IV. 26.) Korm. rendelet rögzítette.
A védett természeti értékek, fajok és élőhelyek természetvédelmi szempontú kármentesítéséről pedig „a természetben okozott károsodás mértékének megállapításáról, valamint a kármentesítés szabályairól” szóló 91/2007. (IV. 26.) Korm. rendelet tartalmaz előírásokat.
A környezeti kármentesítés nem minősül beruházásnak, mivel nem egy jövedelemtermelő tevékenység. A kármentesítés egy olyan folyamat, amelynek eredményeképpen egy olyan elfogadható humán-ökológiai kockázati szint jön létre, amelyet a szennyezőanyagok koncentráció értékeivel jellemzünk. A kármentesítések során megvalósított környezeti kockázat csökkenésének az eredményét valójában más ágazatokban (pl. vízvédelem, vízgazdálkodás, közegészségügy, talajvédelem, területfejlesztés, zöldmezős beruházás visszaszorítása, klímavédelem, stb.) lehet mérni. Mindezeket, valamint a jogi- és műszaki szabályozás hátterét, illetve a feladatok megvalósításához szükséges, összetett tudást igénylő technológiai módszereket is figyelembe véve, a hazai kármentesítés területén eddigi elért eredmények a nemzetközi összehasonlításban is figyelemre méltóak.
A 219/2004. Korm. rendelet meghatározása szerint az OKKP a felelősségi körtől független egyedi kármentesítési beruházások mellett „magában foglalja azokat az általános és országos feladatokat is, amelyek az OKKP irányításához és összehangolt végzéséhez szükséges feladatok (így például kutatási, szabályozási, informatikai, nyilvántartási) ellátását, továbbá a kormányzati munkamegosztás szerint felelős miniszterek irányítása alá tartozó Alprogramok, az állami felelősségi körbe tartozó, kármentesítési építési beruházási feladatok koordinálását jelentik.”
Miniszteri rendeleti szintű szabályozás
A környezeti kármentesítési eljáráshoz szükséges környezetminőségi határértékeket a földtani közeg és a felszín alatti vízszennyezéssel szembeni védelméhez szükséges határértékekről és a szennyezések méréséről szóló 6/2009. (IV. 14.) KvVM-EüM-FVM együttes rendelet, a szennyezettség okának, forrásának vizsgálati szabályait és a legfontosabb vegyületcsoportok jelenlétét igazoló vizsgálati kötelezettséget a kármentesítési tényfeltárás szűrővizsgálatával kapcsolatos szabályokról szóló 14/2005. (VI. 28.) KvVM rendelet tartalmazza. A szennyezett területekről és a kármentesítési feladatokról történő adatgyűjtés és nyilvántartás rendjére vonatkozó szabályokat a felszín alatti víz és a földtani közeg környezetvédelmi nyilvántartási rendszer (FAVI) adatszolgáltatásáról szóló 18/2007. (V. 10.) KvVM rendelet rögzíti, míg a szennyezett területek adatait az Országos Környezeti Információs Rendszer (OKIR) FAVI KÁRINFO alrendszere tartalmazza.
Uniós szintű szabályozás
Az EU-ban az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 174. cikkének (2) bekezdése 1997-ben – az OECD ajánlásainak figyelembe vétele mellett – rögzítette a „szennyező fizet” alapelvet, amely napjainkban is sarkalatosan meghatározza a környezetvédelmi, ezen belül pedig a kármentesítési intézkedések, beavatkozások és beruházások gazdaságpolitikai oldalát.
A környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló, 2004. április 21-i 2004/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) a 2007. április 30. utáni környezeti károsodások megelőzésével és felszámolásával kapcsolatosan fektet le szabályozási keretet. Alapvető célkitűzése a környezeti kár közvetlen veszélyének fennállása esetén a kár megelőzése, a környezeti kár bekövetkezte esetén pedig a kár felszámolása, amelyet a felelős gazdasági szereplőnek szükséges elvégezni. A „környezeti kár” fogalma a védett fajokban és a természetes élőhelyekben (a természetben) előálló károkat, a vizekben előálló károkat és az ún. területi károkat (a talaj károsodását) jelenti. A kár akkor minősül felszámoltnak, ha a környezetet, illetve a károsodott környezeti elem szolgáltatását visszaállították az eredeti állapotába. Az Irányelvet 2007-ben Magyarország 3 törvény és 4 kormányrendelet módosításával, illetve megalkotásával ültette át.
Az ipari kibocsátásokról (a környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről) szóló, 2010. november 24-i 2010/75/EU irányelv alapállapot-jelentési, monitorozási és a tevékenység felhagyását követő kármentesítési kötelezettséget ír elő az irányelv hatálya alá tartozó tevékenységekre.
Az OKKP célja
A 219/2004. Korm. rendelet alapján az OKKP célja: „a felszín alatti víz, a földtani közeg veszélyeztetésének, szennyezettségének, károsodásának megismerése, nyilvántartásba vétele, valamint a szennyezettség kockázatának csökkentése, és a szennyezettség csökkentésének vagy megszüntetésének elősegítése; a felszíni vizekben okozott károk kármentesítése; a természetben okozott károk kármentesítése.”
A környezeti kármentesítés közvetlen céljai:
- A szennyezett területek országos számbavételének folytatása, szennyezett és potenciálisan szennyezett területek nyilvántartása, állami beavatkozások prioritási sorrendjének kialakítása.
- Az állami és nem állami felelősségi körbe tartozó területek tényfeltárásának folytatása, a jelentős kockázatú feltáratlan területeken a várható beavatkozási feladatok meghatározása.
- A szennyezettség mértékének és kockázatainak csökkentése, felszámolása és monitorozása.
Az OKKP működése
Az OKKP-val kapcsolatos országos és általános feladatok ellátásáról – az érintett miniszterekkel együttműködve – a környezetvédelemért felelős miniszter gondoskodik, az irányítás jelenleg az Energiaügyi Minisztériumhoz tartozik.
A kármentesítés hatósági felügyeletét elsőfokú környezetvédelmi hatóságként (továbbiakban: hatóság) a kormányhivatalok kijelölt járási hivatalai látják el. Az engedélyezés folyamata során az egyes szakkérdések (pl. vízvédelem, vízgazdálkodás, közegészségügy, talajvédelem, stb.) vizsgálatában az érintett hatóságok működnek közre. A kármentesítés – a szennyezettség gyanújának kivizsgálását követően – a jogszabályban rögzített feladatokra kiterjedő tényfeltárási szakasszal indul. A tényfeltárás eredménye alapján a hatóság döntést hoz a beavatkozás szükségességéről, a szennyezés terjedését megfigyelő monitoring rendszer létesítéséről. A kármentesítési beavatkozás a hatóság által engedélyezett beavatkozási terv birtokában végezhető.
A környezeti kármentesítés keretében az akkreditált szakértői szervezetnek meg kell mérnie a kibocsátott szennyezőanyagnak a talajban, a vizekben és az élő környezetben okozott károsodás mértékét, annak a felszín alatti térrészben történő kiterjedését, mozgását, továbbá meg kell határoznia a környezeti kár kockázatainak hatásviselőit, a kockázati tényezők hatásának mértékét, a kármentesítési beavatkozás szintjét. Mindezek eredményes elvégzése alapján kerülhet sor a környezeti kármentesítési beavatkozás módjának meghatározására, amelynek során érvényesíteni kell a fenntarthatóság, a társadalmi hasznosság, valamint a költség-hatékonyság elveit. A kármentesítés befejezéséről – ha a körülmények együttes mérlegelése alapján további kármentesítési munkára nincs szükség – a kármentesítési monitoring záródokumentáció alapján a hatóság dönt.
Az OKKP kiterjed mind a „szennyező fizet” elv – mely szerint a szennyezés okozója felel és fizet a környezetben okozott kárért – szerinti, mind pedig az állami felelősségi körben történő kármentesítési beavatkozásokra. Ez utóbbi esetekben a környezetszennyezést okozó nem vonható felelősségre (pl. a volt szovjet laktanyák esetében), és így a feladat elvégzése az államra hárul. Ekkor az intézkedések végrehajtása a kormányzati munkamegosztás szerint felelős miniszterek irányítása alá tartozó alprogramok keretében történik. Az OKKP általános és országos szakmai feladatainak végrehajtását 1996-2011 között, a központi költségvetésből a környezetvédelemért felelős tárca fejezeti kezelésű célelőirányzata biztosította. Az önálló fejezeti sor azonban 2011-ben megszűnt, azóta a kármentesítési feladatok finanszírozása az alprogramok által meghatározott rendszerben történik. Az 1997-ben kidolgozott alprogramok struktúrája és működése a tárcák kormányzati felelősségi körének megfelelően változik. Így jelenleg például a volt szovjet katonai objektumok, a privatizált és a vagyongazdálkodói feladatkörhöz kapcsolódó kármentesítési feladatok a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt., a Büntetés- végrehajtási, a Rendvédelmi és a Vízügyi Alprogramok kezelése a Belügyminisztérium, a Közúti Alprogram, a MÁV-Vasúti Alprogram és az Uránérc-bánya Alprogram az Energiaügyi Minisztérium, a Honvédelmi Alprogram végrehajtása a Honvédelmi Minisztérium hatáskörébe tartozik.
Az OKKP feladata a kármentesítések prioritásának meghatározása is, amelynek fő szakmai mérlegelési szempontjai az alábbiak:
- az emberi egészség védelme;
- az ivóvíz, az ivóvízbázisok védelme;
- a talaj, a víz és az élő környezet védelme;
- a szennyezett területek újrahasznosítása.
A szennyezett területek számbavételét és lekérdezését az Országos Környezeti Információs Rendszerben (OKIR) a felszín alatti víz és a földtani közeg környezetvédelmi nyilvántartási rendszerének (FAVI) Kármentesítési Információs Alrendszere (FAVI-KÁRINFO) segíti. Az alrendszer adatait a kármentesítésre kötelezett által megbízott szakcégek szolgáltatják, amelyeknek jóváhagyása a környezetvédelmi hatóságok feladata.